La pregunta central de cualquier reforma de pensiones, según el economista José Luis Magaña, es quién pagará la mejoría de los montos de las pensiones, de tal forma que no se agoten los ahorros de los trabajadores en pocos años. Sería un error, advierte, que solo aumente las pensiones sin asegurar su financiamiento y sostenibilidad a través del tiempo y las distintas generaciones, así como incluir a las personas que actualmente no cotizan. El Estado, opina, debe asumir el costo político de la reforma y replantearse la estructura tributaria.
¿Cuáles son los problemas centrales del actual modelo de pensiones?
El primero es la cobertura, tenemos un mercado laboral de alta informalidad, solo una de cada cuatro personas está cotizando, es un modelo excluyente, tres de cada cuatro personas no van a aspirar a tener una pensión y eso tiene un impacto diferenciado entre hombres y mujeres porque son mujeres quienes están más en el sector informal o desarrollando actividades de cuidado no remuneradas y por lo tanto tienen todavía menos esperanza de tener acceso a una pensión. ¿Por qué ningún gobierno ha tomado la decisión de meter a toda esta gente a cotizar?
Porque es carísimo. Tener un sistema de pensiones digno necesita recursos y no solo de una vez, sino un financiamiento fuerte y continuado. Eso va a requerir acuerdos de país fuertes. ¿Quién lo debe pagar?
Exactamente, quién debe de pagar y esta es una discusión no solamente técnica, es política. ¿Lo deben pagar solo las personas trabajadoras o bajo qué régimen se debería estar pagando?, ¿qué papel debe asumir el Estado en el financiamiento?, estamos hablando de la recaudación de impuestos. Dado que tenemos una alta informalidad donde todos pagamos impuestos, ya sea renta o IVA, aunque esté en el sector informal está pagando IVA, ¿cómo esos ingresos pueden financiar y de qué otra forma puede obtener ingresos el Estado? Hay cerca de 700 millones de dólares en incentivos fiscales donde no hay ni siquiera estudios para saber si están teniendo los beneficios que deberían tener. ¿Cuál es el otro problema?
La suficiencia, que el monto de la pensión sea suficiente para asegurar una vejez digna. Tres de cada cuatro personas no entran al sistema de pensión y esa una de cada cuatro personas que sí entra al sistema muy probablemente no va a acceder a una pensión lo suficientemente digna para tener una vejez estable. Y esta suficiencia tiene que ver mucho con el mercado laboral del país; con salarios bajos por mucha rentabilidad que tenga va a tener pensiones bajas. ¿A qué pensión podría acceder un trabajador que tenga un salario mínimo?
Si una persona obtiene el salario mínimo durante los 25 años de cotización al final de su vida laboral el fondo de su cuenta individual ni siquiera le alcanzaría para una pensión mínima. Necesitaría el complemento del Estado. ¿Necesitaría el subsidio del Estado?
Según la ley si una persona cumple todos los requisitos pero su fondo de la cuenta individual no es suficiente para que le llegue la pensión mínima, el complemento lo paga el Estado y la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS). ¿Esto se resolvería aumentando el salario mínimo?
Sería parte, debería haber una reestructuración del mercado laboral local, ver cómo encontrar mecanismos de cómo las personas fuera del sistema pueden cotizar porque aumentar el fondo se puede generar mayor rentabilidad. Digamos que yo Estado decido aumentar salarios mínimos y subir la rentabilidad de los ahorros de los trabajadores, ¿se resuelve con estos dos factores?
Es muy complicado. Cuando se habla de pensiones, el tema no solo se reduce al sistema de pensiones, necesitamos hablar de todos los factores, la migración, por ejemplo, es población trabajadora que ya no está cotizando porque se ha ido, si de repente esas cotizaciones entraran al sistema se podría mejorar en términos de suficiencia. Al final de cuentas el sistema de pensiones funciona de manera intergeneracional, las pensiones que las personas jubiladas obtienen dependen mucho de las cotizaciones que las personas trabajadoras estén teniendo y si las personas en edad de trabajar están migrando, están encarceladas, afecta. No hay que reducir la discusión al sistema como tal, porque, si limitamos la discusión al sistema, las únicas variables que se pueden tocar son, o la cotización, o la edad de trabajo porque la rentabilidad por ley viene por el FOP (Fideicomiso de Obligaciones Previsionales) pero otra parte de la rentabilidad viene del mercado, que tampoco por ley se puede controlar al mercado. [El FOP es el Fideicomiso que permite al Estado pagar las pensiones del sistema público gracias al préstamo de los ahorros de los trabajadores del Sistema de Ahorro para Pensiones o SAP]. ¿Qué otro problema tenemos en el sistema?
El financiamiento, de dónde sale el dinero. Ok, sí son pensiones bajas, pero aún pensás pensiones bajas, de dónde se financia, de dónde está saliendo todo ese dinero, ok, una parte proviene de las cotizaciones, pero la otra parte que le han dejado al Gobierno también se viene financiando con deuda. Desde la reforma del 96-98, hubo un error de diseño en el financiamiento de la transición del sistema público al sistema privado y esos costos se han venido acumulando como una bola de nieve, la deuda del FOP ya son más de $5,000 millones, casi $6,000 millones, que eso al final de cuentas son recursos que el Estado está teniendo que sacrificar, que se podrían reestructurar de otra forma.
Y un cuarto problema que es el de la sostenibilidad, porque hay que ver las tendencias demográficas. Desde hace algunas décadas hemos tenido lo que las personas en demografía llaman el bono demográfico, es decir que hay más personas en edad de trabajar que personas jubiladas. Pero ya entramos en una tendencia de envejecimiento de la población y cada vez más se va reduciendo la población en edad con respecto a las personas que ya pasaron esa edad. Entonces, cada vez hay menos personas que están financiando el sistema de pensiones a través de las cotizaciones y cada vez más personas que necesitan o están exigiendo esa pensión. Esas tendencias de la población cada vez van limitando la sostenibilidad del sistema.
Los sindicatos tienen claro que la pensión tiene que aumentar, algunos proponen impuestos y otros dicen que alcanza con quitar las ganancias a las AFP y trasladando la administración a los trabajadores o al Estado. ¿Es factible tener pensiones del 70 % sin ahorrar más?
De nuevo, el monto de la pensión no se puede ver aislado del financiamiento y la sostenibilidad. Porque por ejemplo, digamos, podemos decir sí, pensiones de 500 o 700 dólares, pueden haber pero va a hacer que el fondo de pensiones te dure de cuatro o cinco años. Pues, sí, se pueden anunciar pensiones altísimas pero que no garantizan la sostenibilidad del sistema.
Porque ahorita el patrimonio del fondo de pensiones es de $13,000 millones, con esos $13,000 millones se podrían anunciar pensiones altas para los que estén a punto jubilarse pero esos $13,000 millones se van a acabar y, entre más altas sean las pensiones, más rápido se van a acabar esos $13,000 millones. Y no solo se van a terminar para las personas que ya se están jubilando ahora, sino que eso significa dejar desprotegidas a todas las personas que no se están jubilando, entonces, el monto de la pensión no puede deberse nunca divorciado de los otros dos componentes, el financiamiento y la sostenibilidad.
¿Quién debe financiar pensiones del 70 %, ya que se ahorra solo el 15 % del salario y se tiene una rentabilidad baja?, ¿es indispensable que aumente la cotización o que el Estado ayude o subsidie a los trabajadores, cuando hay quienes no tienen trabajo o cuando el Estado tiene una deuda millonaria con los cotizantes?
Yo creo que las pensiones son un derecho, tener una vejez digna es un derecho y parte esa vejez digna es tener una pensión, por lo tanto es un derecho y como derecho el Estado está obligado a garantizar. Creo además que, en la reforma de pensiones del 96-98, se cometió un error gravísimo, no solo en términos financieros, sino además en términos sociales y culturales en plantear la atención como un ahorro individual porque entonces básicamente se ha quedado como un sálvese quien pueda, mi pensión depende de mi salario. Que fue modificado un poco en 2017 con la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS) [a la cual se le destina el 5 % de la cotización y garantiza pensiones mínimas a los afiliados al SAP]
Sí, pero que no cambia tanto tampoco, porque la de 2017 fue quitarle presión al Estado financieramente. Bajo esa idea, con ese sálvense quien pueda se le quitó ese componente de solidaridad que debería tener el sistema. Que si lo vemos así, no de un ahorro individual para jubilarme, sino un aporte para un derecho, ¿quién debe financiar eso?, pues, colectivamente, lo deberíamos de financiar todos y todas y lo deberíamos de gozar todos y todas. Partiendo de que ni a las personas con buen salario les alcanza para una pensión digna si viven 20 o 30 años más, ¿cuál es la diferencia de tener un sistema individual insuficiente a un sistema de reparto igualmente insuficiente por el monto colectivo?
Yo de hecho, es que cuando planteo esto es más una visión política porque el sistema de pensiones es una discusión política que luego hay que agregar elementos técnicos, con esa visión, si aceptamos que podemos aportar todos y todas, el aporte no solo se va a limitar a los salarios, ahí es donde entra a jugar el papel el Estado, que sí debería estar subsidiando no solo subsidiando, financiando el sistema de pensiones, a través de los impuestos, porque es donde tiene financiamiento del Estado, ¿pero qué tipo de impuestos? Significa que el Estado debería estar, además de replantear el sistema de pensiones, también replantear la estructura tributaria, ¿de dónde más se pueden obtener ingresos sin afectar a quienes siempre han salido afectados?, ¿o cómo generar estos acuerdos fiscales?, no un acuerdo entre partidos políticos sino de país, donde estén los diferentes sectores de la sociedad. Impuestos a la propiedad, impuestos a la ganancia, la revisión de los incentivos fiscales que no están debidamente justificados, desde ahí podemos ir encontrando fuentes que no solo dependen de los salarios de los trabajadores. ¿Qué pasa si el Estado subsidia solo las pensiones de la cuarta parte de la población que tiene la dicha de tener un trabajo? y el resto, o no trabaja, o tiene un trabajo informal.
Si el gobierno hiciera eso si fuera simplemente un subsidio al sistema privado de pensiones, sería un error y sería financieramente insostenible. Si el Estado se incorpora el sistema previsional debe ser, siempre, siempre, considerando el pilar contributivo y el pilar no contributivo donde están tres de cada cuatro personas. En esa medida es donde podemos decir el Estado debe entrar. Si no se contempla el pilar no contributivo, simplemente las personas que no tienen cotización terminan subsidiando a quienes sí la van a tener. ¿Quiere decir que el Estado tiene que asumir el costo político de crear impuestos para que el sistema sea sostenible?
Sí, es que hay que hacer las valoraciones, tanto el sistema de pensiones como los impuestos son temas políticos. Si una persona entra al Gobierno, debe estar dispuesto a asumir estos costos políticos, no todo es popularidad y redes sociales, hay que planificar y hay que tomar decisiones que garanticen efectividad y sostenibilidad, no todo es ganar elecciones. Sindicalistas sostienen que hubo un robo de fondos, que creo que se refieren a la rentabilidad dejada de pagar. ¿Tiene alguna visión de este de esta versión?
Un poco la lógica de estos movimientos es decir que como todos estos años cuando la tasa Libor estuvo baja, el Gobierno a otros instrumentos financieros estaba le seguía pagando al 7%, que esa diferencia son rentabilidades perdidas. ¿Sería suficiente para generar la sostenibilidad del sistema quitarle la administración a las AFP?, ¿qué tanto es la ganancia que tienen?
Las comisiones de las AFP del año pasado fueron como $150 millones, sí es cierto que son comisiones altas, si uno puede analiza otro tipo de bancos de inversión las comisiones son de menos del 1%, pero tampoco es el problema. Se pueden quitar $150 millones pero el problema va a seguir. Un sistema privado mal diseñado es un desastre, un sistema público mal diseñado también va a ser un desastre. Lo importante aquí no es tanto quién lo administra, sino cómo se va a diseñar el sistema. Los tres elementos que mencionaba antes: la suficiencia, el financiamiento y la sostenibilidad es lo que debería de estar en el centro de la discusión y ya luego vemos quien administra, una vez garantizados estos tres elementos. Pero, ni que sea privado ni que sea público es garantía de nada, los dos pueden salir terriblemente mal si el sistema está mal diseñado. ¿Cuál es su pronóstico si solo se toma la medida de aumentar las pensiones sin modificar otros factores?
Sería un total error porque otra vez no están las tres patas juntas, si se llega a tocar solo una, sin asegurarle financiamiento y sostenibilidad, lo que va a pasar es que va a agotar el fondo, se lo va a terminar y va a dejar descubierta a buena parte de la población incluso de la que ya ha ahorrado. El perfil
José Luis Magaña, economista
Cargo: coordinador de investigación e incidencia de Panorama Económico.
Estudios: Economista de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, con especialización en Estado Gobierno y Democracia en el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.
Experiencia: Ha sido consultor de fundaciones en diferentes temas.